原文刊載于《中國(guó)科學(xué)院院刊》2025年第11期“資訊與觀察”
林梓瀚1 馬有梅2 郭豐3,4*
1 上海數(shù)據(jù)交易所
2 同濟(jì)大學(xué) 法學(xué)院
3 中國(guó)信息通信研究院
4 北京大學(xué) 信息管理系
作為全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)的先發(fā)國(guó)家，當(dāng)前美國(guó)構(gòu)建起較為完善的數(shù)據(jù)要素流通制度法律。重點(diǎn)體現(xiàn)在圍繞政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放，美國(guó)形成聯(lián)邦和州2級(jí)數(shù)據(jù)開(kāi)放立法體系以保障數(shù)據(jù)自由開(kāi)放；而在個(gè)人數(shù)據(jù)交易領(lǐng)域，美國(guó)形成相對(duì)寬松的法律環(huán)境和數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商以促進(jìn)數(shù)據(jù)流通交易。目前，中國(guó)正積極推動(dòng)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置改革，構(gòu)建多層次數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，不斷完善數(shù)據(jù)要素流通交易相關(guān)制度。通過(guò)對(duì)中美兩國(guó)在數(shù)據(jù)開(kāi)放與個(gè)人數(shù)據(jù)交易方面立法體系的對(duì)比，文章認(rèn)為中國(guó)可以借鑒美國(guó)有益經(jīng)驗(yàn)，加快構(gòu)建國(guó)家政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享平臺(tái)，培育發(fā)展數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商，推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用和數(shù)據(jù)流通相關(guān)立法建設(shè)，從而完善我國(guó)數(shù)據(jù)要素流通制度。
隨著人工智能、5G通信、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等技術(shù)的快速發(fā)展，數(shù)據(jù)要素對(duì)于一個(gè)國(guó)家的創(chuàng)新能力、經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力及社會(huì)進(jìn)步起到越來(lái)越至關(guān)重要的作用法律。作為全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)的先驅(qū)和引領(lǐng)者，美國(guó)數(shù)據(jù)要素流通交易制度在全球范圍內(nèi)產(chǎn)生較為深遠(yuǎn)的影響，具備較好的參考價(jià)值。當(dāng)前，我國(guó)數(shù)據(jù)要素流通交易制度體系正處于探索建設(shè)階段，因此借鑒美國(guó)數(shù)據(jù)要素流通制度對(duì)中國(guó)具有重要的實(shí)踐意義和借鑒價(jià)值。本文旨在探討美國(guó)數(shù)據(jù)要素流通制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，在結(jié)合中國(guó)實(shí)際情況和建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，分析其對(duì)中國(guó)數(shù)據(jù)要素流通制度的借鑒意義，以期為中國(guó)構(gòu)建更加高效、創(chuàng)新和可持續(xù)的數(shù)據(jù)要素流通制度提供有益的借鑒和啟示。
一、美國(guó)數(shù)據(jù)要素流通制度的建設(shè)歷程
美國(guó)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的發(fā)展是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程法律。21世紀(jì)之前，數(shù)據(jù)的共享與開(kāi)放主要是通過(guò)《信息自由法》（The Freedom of Information Act）、《陽(yáng)光下政府法》（Government in the Sunshine Act）、《聯(lián)邦咨詢(xún)委員會(huì)法》（Federal Advisory Committee Act）等聯(lián)邦立法來(lái)加以規(guī)范。數(shù)據(jù)交易主要通過(guò)包括《公平信用報(bào)告法》（Fair Credit Reporting Act）和《金融服務(wù)現(xiàn)代法》（Gramm-Leach-Bliley Act）等部門(mén)立法對(duì)特定行業(yè)數(shù)據(jù)交易活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范。
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進(jìn)入新千年，美國(guó)在聯(lián)邦層面發(fā)布多個(gè)大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，以適應(yīng)新的全球科技、經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)法律。2012年，美國(guó)出臺(tái)《大數(shù)據(jù)研究和發(fā)展倡議》（Big Data Research and Development Initiative），標(biāo)志著美國(guó)在全球率先將大數(shù)據(jù)提升為國(guó)家戰(zhàn)略。該倡議目標(biāo)之一即通過(guò)聯(lián)邦6個(gè)部門(mén)和機(jī)構(gòu)的資金投入促進(jìn)大數(shù)據(jù)的研究和發(fā)展，形成美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新業(yè)態(tài)和新模式。2016年5月，美國(guó)印發(fā)《聯(lián)邦大數(shù)據(jù)研究與發(fā)展戰(zhàn)略計(jì)劃》（The Federal Big Data Research and Development Strategic Plan），該計(jì)劃圍繞7個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域展開(kāi)，并創(chuàng)設(shè)了一個(gè)共同的愿景，即構(gòu)建一個(gè)大數(shù)據(jù)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)、加快科學(xué)發(fā)展和創(chuàng)新的進(jìn)程、開(kāi)拓新的研究領(lǐng)域和新的探索領(lǐng)域，以及促進(jìn)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。2019年12月，美國(guó)發(fā)布了《聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略與2020年行動(dòng)計(jì)劃》（Federal Data Strategy&2020 Action Plan），通過(guò)一份任務(wù)聲明、10項(xiàng)操作原則和40項(xiàng)最佳實(shí)踐，以指導(dǎo)各機(jī)構(gòu)利用聯(lián)邦和聯(lián)邦資助的數(shù)據(jù)。
以上文件為美國(guó)確立在數(shù)據(jù)要素流通中的領(lǐng)先地位奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，也為數(shù)據(jù)要素流通的發(fā)展方向提供指引法律。在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放方面，奧巴馬政府發(fā)布《透明和開(kāi)放政府備忘錄》（Memorandum on Transparency and Open Government），在文件中承諾要建立一個(gè)更加開(kāi)放的政府。此后，美國(guó)又發(fā)布《開(kāi)放數(shù)據(jù)政策——將信息作為一種資產(chǎn)進(jìn)行管理》（Open Data Policy-Managing Information as an Asset）等多個(gè)備忘錄，旨在促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)公開(kāi)以助力數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，聯(lián)邦層面還通過(guò)了《開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)法》（Open, Public, Electronic, and Necessary Government Data Act），將政府開(kāi)放數(shù)據(jù)進(jìn)行制度化和流程化操作。在數(shù)據(jù)交易方面，美國(guó)特有的數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商模式為數(shù)據(jù)市場(chǎng)提供了豐富的數(shù)據(jù)，直接促進(jìn)了美國(guó)數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)的發(fā)展。為規(guī)范數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商的發(fā)展，美國(guó)進(jìn)行了多次立法嘗試，但都未形成正式立法。2018年，美國(guó)佛蒙特州通過(guò)了首部專(zhuān)門(mén)立法《數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人法》（Vermont Data Broker Regulation），該法在促進(jìn)數(shù)據(jù)交易的同時(shí)，對(duì)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商制度進(jìn)行了優(yōu)化。
二、美國(guó)促進(jìn)數(shù)據(jù)要素流通的關(guān)鍵措施
美國(guó)側(cè)重于從開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)和促進(jìn)數(shù)據(jù)交易方面促進(jìn)國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)要素流通法律。在開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)方面，從信息公開(kāi)到數(shù)據(jù)開(kāi)放的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了從側(cè)重于強(qiáng)調(diào)政治利益到政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益協(xié)同的轉(zhuǎn)變。在數(shù)據(jù)交易方面，從行業(yè)立法到數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商專(zhuān)門(mén)立法的發(fā)展，減少了美國(guó)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商制度的缺陷，使數(shù)據(jù)交易途徑得到保障。
2.1 政府?dāng)?shù)據(jù)共享與開(kāi)放體系構(gòu)建
2.1.1 政府信息公開(kāi)——保障公眾“知情權(quán)”
《信息自由法》《陽(yáng)光下政府法》和《聯(lián)邦咨詢(xún)委員會(huì)法》作為美國(guó)政府信息公開(kāi)領(lǐng)域的3個(gè)重要法規(guī)對(duì)政府信息的提供、獲取作出詳細(xì)規(guī)定法律。
在政府信息公開(kāi)階段，隨著聯(lián)邦立法的演進(jìn)，美國(guó)政府信息開(kāi)放的廣度逐步拓展法律?！缎畔⒆杂煞ā芬?guī)定了各行政機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)的信息，包括行政機(jī)構(gòu)正常履行職責(zé)必須為公眾所知的信息、案件裁決信息、行政機(jī)關(guān)基本政策的相關(guān)信息、行政職員守則和行為指南中可能影響民眾權(quán)益的內(nèi)容，以及1名以上的行政機(jī)關(guān)在決策中的投票情況等?！堵?lián)邦咨詢(xún)委員會(huì)法》和《陽(yáng)光下政府法》將政府信息公開(kāi)范圍由行政機(jī)構(gòu)履責(zé)信息擴(kuò)大到行政機(jī)構(gòu)會(huì)議相關(guān)信息。兩法均規(guī)定，除豁免公開(kāi)的信息外，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的每次會(huì)議信息均應(yīng)公開(kāi)。
信息呈現(xiàn)格式的多樣性是影響信息公開(kāi)程度的一個(gè)重要因素法律。美國(guó)政府信息公開(kāi)方式經(jīng)歷了從紙質(zhì)化到電子化發(fā)展的過(guò)程。1996年修訂前的《信息自由法》規(guī)定的公開(kāi)方式為出版及設(shè)立閱讀室供公眾查閱。隨著電子數(shù)據(jù)儲(chǔ)存設(shè)備成為常規(guī)性的辦公工具，政府信息公開(kāi)方式也發(fā)生革新。1996年修訂的《信息自由法》規(guī)定，對(duì)于1996年11月1日之后制作的記錄，應(yīng)當(dāng)自制作之日起1年內(nèi)以電腦通信等方式公開(kāi)，如果行政機(jī)關(guān)沒(méi)有電腦設(shè)備，可以通過(guò)其他電子化方式公開(kāi)?！蛾?yáng)光下政府法》和《聯(lián)邦咨詢(xún)委員會(huì)法》在之后的修訂版本中對(duì)行政機(jī)關(guān)會(huì)議的公開(kāi)方式也做出相應(yīng)的調(diào)整。2016年《信息自由法》再次修訂，要求以公共且可電子訪問(wèn)的格式主動(dòng)披露信息，并強(qiáng)制要求創(chuàng)建所需信息的電子門(mén)戶(hù)等。
2.1.2 政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放——重視數(shù)據(jù)利用
21世紀(jì)之后，美國(guó)《開(kāi)放政府指令》《開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)法》等在建立更加開(kāi)放的政府的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放利用法律。
2009年12月8日，美國(guó)發(fā)布《開(kāi)放政府指令》，在該指令的指導(dǎo)下，美國(guó)推出了首個(gè)聯(lián)邦層面的政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)——Data.gov法律。Data.gov力圖整合各政府組織提供的數(shù)據(jù)集，形成一個(gè)總的政府?dāng)?shù)據(jù)目錄供商業(yè)公司和民眾查詢(xún)、使用和進(jìn)行二次開(kāi)發(fā)。經(jīng)過(guò)十幾年的建設(shè)，美國(guó)形成了數(shù)據(jù)量大、開(kāi)放程度高、數(shù)據(jù)時(shí)效性強(qiáng)的市場(chǎng)導(dǎo)向型的平臺(tái)生態(tài)，為政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放共享與高效利用提供了良好的條件。截至2024年6月10日，美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)Data.gov上政府開(kāi)放數(shù)據(jù)集共有299784個(gè)，其中主要來(lái)自聯(lián)邦政府層面的數(shù)據(jù)集有22萬(wàn)余個(gè)、來(lái)自州政府層面的數(shù)據(jù)集12000多個(gè)、來(lái)自市政府的數(shù)據(jù)集11000多個(gè)、來(lái)自大學(xué)的數(shù)據(jù)集6000多個(gè)等。Data.gov為公眾免費(fèi)提供了農(nóng)業(yè)、醫(yī)療等多個(gè)方面的原始數(shù)據(jù)資源，也提供了技術(shù)工具供公眾使用數(shù)據(jù)資源。同時(shí)，2019年的《開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)法》將美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)開(kāi)放數(shù)據(jù)的承諾制度化，要求聯(lián)邦政府維護(hù)的政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)和非政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)應(yīng)默認(rèn)開(kāi)放。
除增加政府開(kāi)放程度外，相關(guān)政策法律文件也旨在優(yōu)化政府服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)數(shù)據(jù)的利用法律。2012年5月，美國(guó)出臺(tái)《數(shù)字政府：建立一個(gè)21世紀(jì)的平臺(tái)，更好地為美國(guó)人民服務(wù)》（Digital Government：Building a 21st Century Platform to Better Serve the American People）備忘錄，讓公眾能夠獲得高質(zhì)量的數(shù)字政府信息和服務(wù)。該文件提出要在其網(wǎng)站上創(chuàng)建一個(gè)頁(yè)面，以機(jī)器可讀格式向公眾提供信息。此后，發(fā)布的總統(tǒng)備忘錄和行政命令都將政府?dāng)?shù)據(jù)以機(jī)器可讀格式公開(kāi)納入其中，以實(shí)現(xiàn)民眾更好地獲取政府信息。
在促進(jìn)數(shù)據(jù)利用方面，2013年5月9日，美國(guó)發(fā)布《開(kāi)放數(shù)據(jù)政策——將信息作為一種資產(chǎn)進(jìn)行管理》備忘錄，要求各機(jī)構(gòu)收集或創(chuàng)建信息的方式應(yīng)能夠被用戶(hù)完全發(fā)現(xiàn)和使用，促進(jìn)下游信息處理和傳播法律。該備忘錄附帶的《政府信息默認(rèn)開(kāi)放和機(jī)器可讀》要求發(fā)布一個(gè)可供各行政機(jī)構(gòu)定期更新的數(shù)據(jù)庫(kù)以促進(jìn)數(shù)據(jù)利用。此外，《開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)法》規(guī)定，公私部門(mén)應(yīng)合作探索政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)的利用，為公共和私營(yíng)部門(mén)的創(chuàng)新提供機(jī)會(huì)。聯(lián)邦政府根據(jù)法案可以為企業(yè)頒發(fā)許可證，如美國(guó)地理敏感數(shù)據(jù)的使用授權(quán)。同時(shí)，地方政府可以授權(quán)企業(yè)持有、適用非義務(wù)公開(kāi)的地方政府?dāng)?shù)據(jù)，如允許其在業(yè)務(wù)往來(lái)中自動(dòng)收集、獲取地方政府?dāng)?shù)據(jù)。被授權(quán)方通常進(jìn)行數(shù)據(jù)整合與分析后，向需求方有償提供，如美國(guó)三大征信機(jī)構(gòu)之一的Equifax整合政府公共數(shù)據(jù)提供個(gè)人征信，在2022年實(shí)現(xiàn)12億美元營(yíng)收。
2.2 數(shù)據(jù)要素交易體系構(gòu)建
2.2.1 寬松法律環(huán)境推動(dòng)數(shù)據(jù)交易發(fā)展
美國(guó)對(duì)于數(shù)據(jù)交易持開(kāi)放態(tài)度，鼓勵(lì)數(shù)據(jù)市場(chǎng)自由交易，僅對(duì)幾個(gè)特殊領(lǐng)域的數(shù)據(jù)利用和再利用通過(guò)立法進(jìn)行規(guī)范法律。例如，征信行業(yè)的《公平信用報(bào)告法》等、金融行業(yè)的《金融服務(wù)法現(xiàn)代化法案》等、醫(yī)療行業(yè)的《健康保險(xiǎn)流通與責(zé)任法》（Health Insurance Portability and Accountability Act）等，以及通信行業(yè)的《電子通信隱私法》（Electronic Communications Privacy Act）等。在這些立法中，部分法案聚焦于規(guī)范個(gè)人數(shù)據(jù)的收集、使用、共享等行為，而有些法案則著力解決數(shù)據(jù)安全問(wèn)題，即意在保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)免受未經(jīng)授權(quán)和超過(guò)授權(quán)范圍的訪問(wèn)和使用。例如，《金融服務(wù)法現(xiàn)代化法案》規(guī)定，金融消費(fèi)者對(duì)金融機(jī)構(gòu)如何使用和共享其個(gè)人數(shù)據(jù)具有一定的控制權(quán)，除非告知消費(fèi)者能夠“選擇退出”，否則金融機(jī)構(gòu)不得將非公開(kāi)個(gè)人信息共享給第三方，更不能將用戶(hù)賬號(hào)或信用卡號(hào)分享給第三方用于直接營(yíng)銷(xiāo)?！夺t(yī)療保險(xiǎn)流通與責(zé)任法》要求美國(guó)衛(wèi)生與公眾服務(wù)部制定既能促進(jìn)電子醫(yī)療交易又要解決電子健康信息系統(tǒng)的安全問(wèn)題的交易標(biāo)準(zhǔn)。
除特定行業(yè)立法外，部分州對(duì)于消費(fèi)者數(shù)據(jù)也做了相關(guān)規(guī)定法律。例如，《佛蒙特州數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人法》《加州消費(fèi)者隱私法案》（California Consumer Privacy Act）、《加州隱私權(quán)法》（California Privacy Rights Act）等。以《加州隱私權(quán)法》為例，《加州隱私權(quán)法》“第1798.100-1798.135節(jié)”側(cè)重于對(duì)消費(fèi)者個(gè)人數(shù)據(jù)的保護(hù)，通過(guò)規(guī)定收集個(gè)人信息的企業(yè)的一般職責(zé)、消費(fèi)者的刪除權(quán)、更正權(quán)、訪問(wèn)權(quán)、知情權(quán)、選擇權(quán)等增強(qiáng)了數(shù)據(jù)交易的透明度?！暗?798.140—1798.148節(jié)”則側(cè)重于促進(jìn)數(shù)據(jù)交易流通，該部分明確限定了受《加州隱私權(quán)法》規(guī)范的企業(yè)的范圍，通過(guò)衡量大企業(yè)及中小企業(yè)在隱私權(quán)保護(hù)上所需承擔(dān)的不同責(zé)任水平，進(jìn)一步降低中小企業(yè)的隱私合規(guī)壓力，更有利于促進(jìn)企業(yè)間數(shù)據(jù)交易。
2.2.2 數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商制度消弭數(shù)據(jù)交易撮合阻力
數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商是美國(guó)數(shù)據(jù)交易領(lǐng)域的主力軍，經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展形成3種模式，分別為C2B分銷(xiāo)模式、B2B集中銷(xiāo)售模式和B2B2C分銷(xiāo)集銷(xiāo)混合模式法律。其中B2B2C模式是指數(shù)據(jù)平臺(tái)以數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商身份，收集用戶(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)并將其轉(zhuǎn)讓或與他人共享，是最主要的數(shù)據(jù)交易模式。典型的B2B2C模式企業(yè)有Acxiom、 Datalogix等，而知名的數(shù)據(jù)交易公司Factual屬于B2B集中銷(xiāo)售模式經(jīng)紀(jì)商。
（1）數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商作為數(shù)據(jù)收集者可以提供更多樣化的數(shù)據(jù)資源
以科學(xué)數(shù)據(jù)為例，在通過(guò)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商獲取數(shù)據(jù)之前，研究人員主要從獨(dú)立研究和政府?dāng)?shù)據(jù)中獲取科學(xué)數(shù)據(jù)法律。然而，隨著公眾對(duì)個(gè)人隱私愈加關(guān)注，政府發(fā)布數(shù)據(jù)數(shù)量逐漸減少，并且數(shù)據(jù)匿名化趨勢(shì)明顯，數(shù)據(jù)可用性降低。因此，研究人員開(kāi)始求助于數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人，以獲取研究所需數(shù)據(jù)。美國(guó)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商可以從政府、商業(yè)和其他公開(kāi)渠道獲取信息，具有豐富的數(shù)據(jù)資源。數(shù)據(jù)需求方購(gòu)買(mǎi)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商收集的數(shù)據(jù)比向政府申請(qǐng)更容易，而且由于數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，購(gòu)買(mǎi)的數(shù)據(jù)無(wú)法得到進(jìn)一步審查或證實(shí)，降低了數(shù)據(jù)處理者的合規(guī)義務(wù)。
（2）數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商作為產(chǎn)品加工者可以提供更個(gè)性化的數(shù)據(jù)產(chǎn)品
數(shù)據(jù)資源加工專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)且成本高，數(shù)據(jù)需求方恐難以從海量數(shù)據(jù)中獲取自己所需要的數(shù)據(jù)法律。數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商將數(shù)據(jù)分類(lèi)包裝后，將按營(yíng)銷(xiāo)產(chǎn)品、風(fēng)險(xiǎn)緩解產(chǎn)品和人員搜索產(chǎn)品三大類(lèi)進(jìn)行銷(xiāo)售。通過(guò)向政府、企業(yè)和個(gè)人提供這些產(chǎn)品，數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商可以為市場(chǎng)提供許多有益的服務(wù)。同時(shí)，數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商可以提供關(guān)鍵的分析服務(wù)，使企業(yè)能夠有效利用有限的資源與客戶(hù)溝通并擴(kuò)大受眾范圍。數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)產(chǎn)品通過(guò)提高效率降低成本，并允許向相關(guān)消費(fèi)者發(fā)布更有針對(duì)性的廣告，從而更有可能增加銷(xiāo)售額，促進(jìn)更強(qiáng)大的市場(chǎng)。
例如，F(xiàn)actual是地理位置數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)服務(wù)商，它首先收集各種具體位置的數(shù)據(jù)信息，之后集成數(shù)據(jù)集，在此基礎(chǔ)上做進(jìn)一步完善之后將其轉(zhuǎn)變成更具價(jià)值的應(yīng)用程序編程接口（API）進(jìn)行信息提供法律。Factual提供的每一條信息都有17—40條的相關(guān)描述，用戶(hù)可以把該公司提供的數(shù)據(jù)與已有的其他任何地理位置數(shù)據(jù)進(jìn)行相互參照，創(chuàng)建出新的應(yīng)用程序。Factual核心的產(chǎn)品是名為PLACE的地理位置數(shù)據(jù)集。這個(gè)數(shù)據(jù)集涵蓋了全球52個(gè)國(guó)家的超過(guò)1.3億個(gè)興趣點(diǎn)（POI），涉及475種以上具體的類(lèi)型，如醫(yī)院、旅館、餐館。其中每一個(gè)普通的興趣點(diǎn)具有25個(gè)具體的屬性，包括名稱(chēng)、地址、地理編碼、電話號(hào)碼等。2020年，F(xiàn)actual被FOURSQUARE合并，其營(yíng)收達(dá)1.5億美元，覆蓋用戶(hù)2500萬(wàn)。
雖然數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商在一定程度上有利于消弭數(shù)據(jù)交易撮合阻力，但是聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)對(duì)9家具有代表性的數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商企業(yè)調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，該行業(yè)從根本上缺乏透明度，并且數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人會(huì)在消費(fèi)者不知情的情況下從眾多來(lái)源收集消費(fèi)者數(shù)據(jù)法律。2014年，美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)（FTC）發(fā)布了《數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商：呼吁透明度與問(wèn)責(zé)制》（Data Brokers: A Call for Transparency and Accountability）研究報(bào)告。在該報(bào)告中，F(xiàn)TC呼吁國(guó)會(huì)考慮立法，要求數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人讓消費(fèi)者更清楚地了解其做法，并賦予FTC對(duì)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人收集和使用其數(shù)據(jù)的更大控制權(quán)。之后，國(guó)會(huì)提出《數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商問(wèn)責(zé)制和透明度法案》（Data Broker Accountability and Transparency Act of 2020）等立法，但未能成為正式法律。與聯(lián)邦層面不同，美國(guó)佛蒙特州于2018年率先通過(guò)了《數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人法案》，該立法對(duì)于規(guī)范數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人行業(yè)的運(yùn)行，促進(jìn)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商的良性發(fā)展大有裨益。
三、我國(guó)與美國(guó)數(shù)據(jù)要素制度體系建設(shè)的比較分析
近年來(lái)，我國(guó)通過(guò)相關(guān)政策文件和系列立法，在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放和數(shù)據(jù)交易方面促進(jìn)數(shù)據(jù)應(yīng)用，對(duì)賦能經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到重要作用法律。但我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放實(shí)踐仍面臨困境，通過(guò)與美國(guó)數(shù)據(jù)要素流通制度進(jìn)行對(duì)比，從而發(fā)現(xiàn)我國(guó)數(shù)據(jù)要素制度構(gòu)建的癥結(jié)和發(fā)展進(jìn)路。
3.1 政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享方面的對(duì)比
3.1.1 我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享體系亟待完善
美國(guó)建立起了完善的政策法律體系，以促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)的共享與開(kāi)放，相比較而言，我國(guó)政府信息公開(kāi)制度起步較晚法律。2004年，上海通過(guò)《上海市政府信息公開(kāi)規(guī)定》，這是全國(guó)首部有關(guān)信息公開(kāi)的省級(jí)規(guī)章，此后地方政府開(kāi)始紛紛制定政府信息公開(kāi)的有關(guān)規(guī)定。2007年頒布的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）標(biāo)志著我國(guó)政府信息公開(kāi)制度基本建成。
2015年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》），將“形成政府?dāng)?shù)據(jù)資源合理適度開(kāi)放共享的法規(guī)制度和政策體系”作為推動(dòng)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用在未來(lái)5—10年的目標(biāo)法律。自《綱要》之后，我國(guó)又相繼發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》等文件。國(guó)家的政策促進(jìn)了地方的立法實(shí)踐，貴州、上海、北京等地相繼頒布促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的地方性法規(guī)與政策。然而，截至目前，國(guó)家層面僅有《條例》一部行政法規(guī)，尚無(wú)以政府?dāng)?shù)據(jù)為調(diào)整對(duì)象的法律。地方性立法效力位階較低，缺乏上位法的指導(dǎo)，實(shí)踐中容易出現(xiàn)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)、范圍不一致的情況。
3.1.2 我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享廣度有待拓展
從《信息自由法》和《陽(yáng)光下政府法》，到《開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)法》，美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)公開(kāi)的范圍由行政機(jī)關(guān)履責(zé)信息，擴(kuò)大到政府的活動(dòng)或會(huì)議，再規(guī)定政府?dāng)?shù)據(jù)默認(rèn)公開(kāi)，公開(kāi)范圍明確且呈現(xiàn)出逐漸擴(kuò)大的趨勢(shì)法律。在我國(guó)，《條例》第20條僅規(guī)定了14種可以主動(dòng)公開(kāi)的情形和一項(xiàng)兜底條款。在沒(méi)有上位法依據(jù)的情況下，其他的地方性法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家有關(guān)規(guī)定很難在基礎(chǔ)上做出突破。國(guó)務(wù)院各部門(mén)，以及地方各級(jí)政府根據(jù)《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》第9條，將政務(wù)信息資源分為無(wú)條件共享、有條件共享和不予共享3種類(lèi)型，但每種類(lèi)型對(duì)應(yīng)的具體情況較為籠統(tǒng)，很難據(jù)此界定政府信息資源公開(kāi)的范圍大小。一些地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章則照搬《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》第9條的規(guī)定，并未作出突破。相較美國(guó)《開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)法》所規(guī)定的政府?dāng)?shù)據(jù)默認(rèn)公開(kāi)，我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放廣度尚需拓展。
3.1.3 我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)商業(yè)利用潛力有待挖掘
美國(guó)高度重視政府?dāng)?shù)據(jù)的利用和再利用，從國(guó)家戰(zhàn)略到總統(tǒng)行政命令和相關(guān)立法，都將開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)作為形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)業(yè)態(tài)和板塊的一個(gè)重要?jiǎng)幽?strong>法律。2021年12月，《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》提出要“對(duì)具有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值、允許加工利用的政務(wù)數(shù)據(jù)和政府?dāng)?shù)據(jù)，通過(guò)數(shù)據(jù)開(kāi)放、特許開(kāi)發(fā)、授權(quán)應(yīng)用等方式，鼓勵(lì)更多社會(huì)力量進(jìn)行增值開(kāi)發(fā)利用”。然而，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的實(shí)踐仍處于探索階段，雖然我國(guó)出臺(tái)了《關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用的意見(jiàn)》《公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)施規(guī)范（試行）》等政策，但相關(guān)的實(shí)踐成效還有待進(jìn)一步檢驗(yàn)。此外，在已建立的平臺(tái)中，只有北京、上海、廣州、貴州等地明確了平臺(tái)數(shù)據(jù)的“自由使用”“增值開(kāi)發(fā)利用”，其余平臺(tái)并未明確，我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)的商業(yè)化利用潛力有待進(jìn)一步挖掘。
3.2 數(shù)據(jù)交易法律體系對(duì)比
3.2.1 我國(guó)數(shù)據(jù)交易法律體系亟待完善
目前，我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》等文件促進(jìn)數(shù)據(jù)流通和數(shù)據(jù)交易制度的建設(shè)，但政策驅(qū)動(dòng)的發(fā)展范式注重原則性和方向性，難以對(duì)數(shù)據(jù)交易進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的落地指導(dǎo)與規(guī)范法律。
在法律方面，尚未出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的數(shù)據(jù)交易法律法規(guī)法律?！吨腥A人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》等“三法”皆為規(guī)制性立法，側(cè)重維護(hù)數(shù)據(jù)安全，難以促進(jìn)數(shù)據(jù)交易流通。在地方層面，在遵從國(guó)家數(shù)據(jù)立法的框架下，各省市以響應(yīng)國(guó)家大數(shù)據(jù)發(fā)展政策、促進(jìn)數(shù)據(jù)交易流通為共識(shí)，對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放、數(shù)據(jù)交易和數(shù)據(jù)安全等方面進(jìn)行積極探索。在立法內(nèi)容上更好地兼容了“發(fā)展”和“規(guī)制”之間的關(guān)系，尤其是對(duì)推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享與統(tǒng)一授權(quán)運(yùn)營(yíng)、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及數(shù)據(jù)資源開(kāi)放利用等方面的規(guī)定更呈現(xiàn)出以深入促進(jìn)數(shù)據(jù)要素流動(dòng)為立法側(cè)重點(diǎn)。但囿于我國(guó)數(shù)據(jù)交易領(lǐng)域發(fā)展不成熟，難以為相關(guān)立法提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。目前，地方層面的法律文件也只有提綱挈領(lǐng)式的制度安排和一些宣示性的規(guī)定，對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)定價(jià)、數(shù)據(jù)交易規(guī)則、公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用等核心問(wèn)題仍未予以細(xì)化。
3.2.2 我國(guó)數(shù)據(jù)交易流通價(jià)值亟待挖掘
隨著數(shù)據(jù)立法及數(shù)據(jù)交易實(shí)踐的發(fā)展，美國(guó)逐漸形成了行業(yè)細(xì)分、功能健全的數(shù)據(jù)生態(tài)鏈，精細(xì)化的數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈不斷衍生，甚至出現(xiàn)了專(zhuān)門(mén)從事數(shù)據(jù)交易活動(dòng)的數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商行業(yè)（data broker），活躍于數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)，撮合交易達(dá)成刺激產(chǎn)業(yè)分化法律。
在我國(guó)，雖然國(guó)家及地方層面陸續(xù)出臺(tái)了多項(xiàng)關(guān)注數(shù)據(jù)要素的政策法律，但相關(guān)規(guī)定仍停留在制度層面，粗放的立法難以為實(shí)踐提供指導(dǎo)，很多亟須解決的問(wèn)題阻礙數(shù)據(jù)交易的發(fā)展法律。
① 不甚明晰的交易規(guī)則會(huì)抑制數(shù)據(jù)交易機(jī)構(gòu)活躍度法律。數(shù)據(jù)權(quán)屬不清，定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)合規(guī)要求不明確等因素會(huì)帶來(lái)很高的交易風(fēng)險(xiǎn)和交易成本，在一定程度上會(huì)抑制數(shù)據(jù)交易的發(fā)展。
② 數(shù)據(jù)來(lái)源廣泛，數(shù)據(jù)資源獲取難法律。目前，我國(guó)各領(lǐng)域數(shù)據(jù)掌握在不同主體手中，數(shù)據(jù)資源方在缺乏明確的授權(quán)依據(jù)時(shí)，出于風(fēng)險(xiǎn)因素考量，不愿共享涉及敏感信息的個(gè)人數(shù)據(jù)，導(dǎo)致數(shù)據(jù)資源整合難，制約數(shù)據(jù)交易發(fā)展。
③ 數(shù)據(jù)交易以場(chǎng)外交易為主，數(shù)據(jù)進(jìn)場(chǎng)交易不足法律。雖然我國(guó)從2014年就開(kāi)始了對(duì)數(shù)據(jù)交易所的探索，但是直到目前，各大數(shù)據(jù)交易所都未建立起成熟的運(yùn)營(yíng)機(jī)制，數(shù)據(jù)交易場(chǎng)外活躍，場(chǎng)內(nèi)較為不足。
四、相關(guān)啟示
鑒于美國(guó)在數(shù)據(jù)流通方面的立法實(shí)踐，結(jié)合我國(guó)具體實(shí)踐和我國(guó)當(dāng)前在數(shù)據(jù)流通方面存在的頂層制度建設(shè)挑戰(zhàn)，為推動(dòng)我國(guó)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的配置改革，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素的乘數(shù)效應(yīng)，建議我國(guó)進(jìn)一步完善法規(guī)體系，建設(shè)開(kāi)放共享統(tǒng)一平臺(tái)并構(gòu)建良好的產(chǎn)業(yè)生態(tài)法律。
（1）完善政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享和完善數(shù)據(jù)交易法規(guī)體系
在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享領(lǐng)域，制定政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放法，強(qiáng)化對(duì)下位法的引導(dǎo)法律。我國(guó)早有學(xué)者主張對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放進(jìn)行立法。例如，周漢華、肖衛(wèi)兵等主張先修改《政府信息公開(kāi)條例》，再制定政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放專(zhuān)門(mén)法等。結(jié)合美國(guó)數(shù)據(jù)開(kāi)放經(jīng)驗(yàn)及我國(guó)數(shù)據(jù)開(kāi)放立法實(shí)踐，本文認(rèn)為，在制定專(zhuān)門(mén)的開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)法時(shí)，在保障數(shù)據(jù)安全的前提下，應(yīng)擴(kuò)大政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放范圍，促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)的有效利用。對(duì)不應(yīng)公開(kāi)的公共信息，應(yīng)做較為詳細(xì)的說(shuō)明，降低行政機(jī)關(guān)恣意裁量的可能性。在數(shù)據(jù)交易方面，加快立法以明確數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、交易規(guī)則等核心問(wèn)題，推動(dòng)數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)發(fā)展。一方面，構(gòu)建具有操作性的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記制度和產(chǎn)權(quán)交易規(guī)則。另一方面，創(chuàng)新新型數(shù)據(jù)交易范式，減少數(shù)據(jù)交易產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)發(fā)展。
（2）加快建設(shè)統(tǒng)一政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享平臺(tái)
為統(tǒng)一政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)結(jié)合地方政府建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，加快建成國(guó)家級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放門(mén)戶(hù)，以促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享和高效利用法律。
① 建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和分類(lèi)體系法律。為了方便數(shù)據(jù)的整合和利用，應(yīng)建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和分類(lèi)體系，要求政府機(jī)構(gòu)將數(shù)據(jù)以開(kāi)放的格式發(fā)布，并提供相應(yīng)的元數(shù)據(jù)和文檔。
② 建立合作機(jī)制，優(yōu)化生態(tài)系統(tǒng)法律。一方面，與各級(jí)政府部門(mén)合作，共享數(shù)據(jù)資源；另一方面，與企業(yè)和社會(huì)組織合作，推動(dòng)數(shù)據(jù)的應(yīng)用和創(chuàng)新，促進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)放的社會(huì)效益。
③ 加強(qiáng)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理和數(shù)據(jù)安全保護(hù)法律。政府部門(mén)在開(kāi)放數(shù)據(jù)之前，應(yīng)該對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行清洗、整理和驗(yàn)證，確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和完整性。
（3）探索數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商制度以營(yíng)構(gòu)良好的數(shù)據(jù)交易生態(tài)
目前，僅有廣州市海珠區(qū)政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局發(fā)布的數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人微平臺(tái)“數(shù)易找”，且通過(guò)該平臺(tái)持牌企業(yè)僅為少數(shù)法律。為助力數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商以促進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的高效發(fā)展，可以在借鑒美國(guó)成熟的數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商發(fā)展模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)特色實(shí)踐，創(chuàng)新數(shù)據(jù)交易流通機(jī)制。
① 通過(guò)立法確立數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商準(zhǔn)入要求和注冊(cè)登記制度，增強(qiáng)行業(yè)透明度法律。
② 依托政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)和授權(quán)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)打破數(shù)據(jù)壁壘，暢通政府?dāng)?shù)據(jù)來(lái)源法律。通過(guò)場(chǎng)內(nèi)交易增強(qiáng)數(shù)據(jù)交易合規(guī)要求、減少交易風(fēng)險(xiǎn)成本，增強(qiáng)數(shù)據(jù)源方交易意愿，拓展商業(yè)數(shù)據(jù)來(lái)源。
③ 摒棄美國(guó)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商發(fā)展過(guò)程中的弊病，如消費(fèi)者權(quán)利缺位、消費(fèi)者潛在歧視等法律。
作者簡(jiǎn)介
林梓瀚 上海數(shù)據(jù)交易所研究員，中國(guó)信息化百人會(huì)研究員法律。研究方向?yàn)槿驍?shù)據(jù)要素、信息與通信技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能立法與戰(zhàn)略、數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則等。
郭 豐 中國(guó)信息通信研究院政策與經(jīng)濟(jì)研究所副總工程師，中國(guó)信通院互聯(lián)網(wǎng)治理研究中心常務(wù)副主任、教授級(jí)高級(jí)工程師法律。研究方向?yàn)槿蚧ヂ?lián)網(wǎng)治理、信息與通信技術(shù)全球規(guī)則研究等。
文章來(lái)源
林梓瀚, 馬有梅, 郭豐. 美國(guó)數(shù)據(jù)要素流通法律體系構(gòu)建及對(duì)我國(guó)的啟示. 中國(guó)科學(xué)院院刊, 2025, 40(11): 2101-2109. DOI: 10.3724/j.issn.1000-3045.20240303002.
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